ISSN-L: 0798-1015 • eISSN: 2739-0071 (En línea)
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Vol. 43 (12) 2022 • Art. 1
Recibido/Received: 11/08/2022 • Aprobado/Approved: 30/11/2022 • Publicado/Published: 15/12/2022
DOI: 10.48082/espacios-a22v43n12p01
Controle social e o indivíduo: o caso do Fundo Nacional do
Desenvolvimento da Educação (FNDE)
Social control and the individual: the case of the National Fund for the Development of
Education (FNDE)
PILATTI, Luiz Alberto
1
IMAMURA, Marcos M
2
PEREIRA, Gabrielly de Q3
Resumo
O presente estudo objetiva analisar a eficácia do controle social no Fundo Nacional do Desenvolvimento
da Educação (FNDE). Trata-se de um estudo de caso de procedimento documental e abordagem
qualitativa. Os dados levantados foram submetidos à técnica da análise de conteúdo. Constatou-se que
o controle social, apesar de aparecer no discurso do FNDE, apresenta eficácia bastante limitada. A
estrutura interna de controle, necessária para o controle social, é insuficiente. Conclui-se que a voz do
indivíduo nem sempre é escutada.
Palavras-chave: Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação (FNDE), controle, controle social
Abstract
This study aims to analyze the effectiveness of social control in the National Fund for the Development
of Education (FNDE). It is a case study of documental procedure and qualitative approach. The collected
data were submitted to the content analysis technique. It was found that social control, despite
appearing in the FNDE discourse, has a very limited effectiveness. The internal control structure
necessary for social control is insufficient. It is concluded that the individual's voice is not always heard.
Keywords: National Fund for the Development of Education (FNDE), control, social control
1. Introdução
Na Constituição Cidadã de 1988, no art. 6º, a educação é elencada como o primeiro dos direitos sociais
(Constituição, 1988). No art. 205 é firmada como um direito de todos e dever do Estado e da família (Constituição,
1988). Os objetivos traçados são o preparo para o exercício da cidadania e a qualificação para o trabalho. Ainda
no art. 6º é estabelecido como papel da sociedade o de colaborar na promoção e no incentivo à educação
(Constituição, 1988). Para o atingimento dos objetivos, o texto constitucional produz mediações como a
gratuidade, a garantia do padrão de qualidade, o financiamento, a obrigatoriedade e a valorização docente.
O texto constitucional trata também, no art. 214, do Plano Nacional de Educação (PNE), com duração plurianual,
visando a erradicação do analfabetismo, a universalização do atendimento escolar, a melhoria da qualidade de
1
Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Brasil. lapilatti@utfpr.edu.br
2
Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Brasil. imamura@utfpr.edu.br
3 Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Brasil. gabriellyp@alunos.utfpr.edu.br
ISSN-L: 0798-1015 • eISSN: 2739-0071 (En línea) - Revista Espacios – Vol. 43, Nº 12, Año 2022
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ensino, a formação para o trabalho e a promoção humanística, científica e tecnológica do Brasil (Constituição,
1988). O PNE 2014-2024, em diferentes momentos, garante a ampla participação de representantes da
sociedade civil organizada na sistematização, monitoramento e avaliação do Plano. A sociedade civil organizada
é trazida para o interior do PNE pelo Fórum Nacional de Educação (FNE) (Lei nº 13.005, 2014).
No preconizado para a educação pela Constituição Cidadã, o Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação
(FNDE) tem papel fundamental na consecução do estabelecido. Criado como Instituto Nacional de
Desenvolvimento da Educação e Pesquisa (INDEP), através de Lei nº 5.537 (1968), e transformado no FNDE, pelo
Decreto-Lei n. 872 (1969), a autarquia tem a responsabilidade da execução das políticas educacionais do
Ministério da Educação. O FNDE, desde sua criação, é referência na educação brasileira com a execução de
projetos e programas. É, também, referência de inovação no modelo de compras governamentais.
A função de execução da autarquia exige elevado nível de controle. Com a perspectiva proposta por Przeworski
(1985) na teoria do agente principal, de que o cidadão, agente principal, deve controlar os políticos e, os políticos,
por sua vez, devem controlar os burocratas. A abordagem produz a "lógica dos leques de controle" ao distinguir
o espaço público do privado e, dentro do espaço público, o espaço público estatal do espaço público não-estatal
(VIEIRA, 1999). O objeto do presente é um dos mecanismos de controle, o menos efetivo entre os três existentes,
o controle social. Trata-se de um espaço historicamente complexo e impermeável à participação. O controle
social é cingido de entraves burocráticos e limitado, principalmente, por acontecer a posteriori. A participação
individual é ainda mais limitada.
Apesar da indiscutível importância do FNDE, pouquíssimos estudos têm como objeto a autarquia federal. Em
busca na base internacional Web of Science (WoS), realizada em 19 de setembro de 2021, com a utilização do
descritor “Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação”, obteve-se o relato de 16 artigos originais. Com o
filtro “2016-2021”, o número de relatos foi sete. Destes, apenas três jogaram luzes sobre o FNDE. O Programa
Nacional de Alimentação Escolar em escolas públicas municipais é utilizado como caso no estudo de Pedraza et
al. (2017). Os outros dois estudos utilizaram o modelo de escola-padrão do FNDE para discutir os espaços
escolares indígenas no Brasil (Zanin et al., 2018) e questões acústicas das salas que têm influência na voz do
professor (PINHEIRO et al., 2017).
Na mais importante base nacional, a Scientific Electronic Library Online (SciELO) Brasil, em 19 de setembro de
2021, com os mesmos descritores utilizados na busca internacional, foram relatados 23 estudos. Com o filtro
“2016-2021”, o número de relatos é oito. Destes, sete efetivamente mencionam o FNDE. Sendo dois estudos de
caso, um que utiliza as obras do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede
Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância) para a elaboração de proposta metodológica para a melhoria
no processo de monitoramento de obras públicas utilizando o gerenciamento da qualidade (DAL'BOSCO;
AQUERE, 2021) e outro que trata da aquisição de alimentos da agricultura familiar e alimentos orgânicos no
interior do Programa Nacional de Alimentação Escolar por municípios de Santa Catarina (CASTELLANI et al.,
2017). Os outros cinco estudos têm como limite utilizar o FNDE como fonte para o levantamento de dados
(BORGHI; BERTAGNA, 2016; CECCON; DRABACH, 2020; CUNHA et al., 2019; FERREIRA et al., 2019; SCHIVANI et
al., 2020).
Em busca livre no Google Scholar, realizada em 21 de setembro de 2021, com o mesmo descritor e usando o
filtro “classificar por relevância”, foram relatados 1.020 resultados. Dos resultados, chama a atenção o baixíssimo
número de citações recebidas pelos artigos mais relevantes. O artigo mais citado recebeu irrisórias 14 citações.
O fenômeno delimitado é o FNDE, com a avaliação documental entre 2017 e 2020, tematizando o controle social
na perspectiva do indivíduo. Com estes limites e respaldado na importância do FNDE para a educação brasileira
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e de suas características inovadoras, o presente estudo tem por objetivo analisar a eficácia do controle social no
órgão.
2. Controle e Controle social
De conotação negativa, a ideia secular de controle é atual. A necessidade de controle já estava presente nos
escritos de Thomas Hobbes, em Leviatã, no século XVII. Partindo do princípio de que parcela importante dos
indivíduos é má por natureza (homo homini lúpus), Hobbes (1999), enxergou a necessidade de determinado nível
de controle para a convivência harmônica.
Norbet Elias (1994a; 1994b), em O processo civilizador, colocou o controle no elemento central na análise do
surgimento das configurações sociais através da psicogenia e da sociogenia. A psicogenia tem relação com o
desenvolvimento de longa duração das estruturas psíquicas e as modificações do comportamento humano. Nos
meandros da psicogenia, Elias se debruçou no exame das estruturas e dos mecanismos de regulação e de
controle das emoções e na formação social do superego. No processo encontra-se a transição dos mecanismos
de coação exteriores para mecanismos interiores, uma espécie de internalização, disciplinarização de si. A
sociogenia esboça o desenvolvimento de longa duração das estruturas sociais. No desenvolvimento, o processo
civilizacional foi determinante para a formação e a consolidação do Estado moderno. Trata-se de um processo
de centralização em direção da monopolização dos territórios, da tributação e do uso da violência, o que passou
a determinar um crescente grau de dependência e funcionalidade, regulação, coordenação e interação dos
processos sociais. No Estado moderno, os governantes exercem controle sobre os instrumentos de violência
legítima, legal, enquanto se detém a evitar a violência ilegítima ou ilegal no resto da sociedade (ELIAS, 1994).
Como consequência social, cada indivíduo está exposto às pressões dos demais e do controle social (ELIAS, 1994).
Outras aproximações são possíveis com a ideário de controle. Uma delas está presente em alguns atributos do
conceito de dominação proposto por Max Weber. Mas, para além das abstrações, foi Michel Foucault, em Vigiar
e punir, que dedicou atenção ao controle externo e interno na realidade empírica. Para Foucault (1987), a
conformação de um indivíduo dócil, útil e subserviente à ordem estabelecida só é possível com processos
disciplinadores do corpo e da mente. Os locais examinados na construção feita por Foucault, além das prisões,
foram escolas e quartéis. Em comum nestes locais, o controle do indivíduo pela instituição e a transformação do
disciplinado em um indivíduo dócil e útil socialmente quando processo é bem-sucedido.
Como ponto nodal nos escritos de Hobbes, Elias, Weber e Foucault, que o controle é próprio de um processo
socialmente construído na direção do autocontrole. Com o autocontrole, os indivíduos tornam-se previsíveis e
ajustados as regras e preceitos vigentes. Em última instância, está se falando de um processo civilizacional.
Enquanto república federativa, o Brasil tem no estado de direito os alicerces da coisa pública. Entre as bases
principiológicas constitucionais que servem como garantia da democracia e da república está o controle dos atos
decorrentes das competências institucionais dos diferentes poderes do Estado. Na constituição, os órgãos de
controle e o poder fiscalizatório social destes atos cabem, respectivamente, para órgãos constituídos e aos
cidadãos, e são internos, externos e sociais.
O controle externo das contas públicas nos órgãos constituídos é pulverizado entre todos os poderes, e deve
ocorrer de forma complementar. Em termos constitucionais, são os Tribunais de Contas, da União, dos Estados
e dos Municípios, quando existirem, que possuem maior ingerência no Poder Executivo em função da
responsabilidade deste poder por leis e planos orçamentários.
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Os Tribunais de Contas, apesar da condição de auxiliar, não estão vinculados ao Poder Legislativo. Como
principais papeis dos Tribunais com este Poder, a fiscalização e o fornecimento de subsídios principalmente nas
questões técnicas.
No art. 70 da Constituição Federal, o exercício do controle externo está definido na Seção IX – Da Fiscalização
Contábil, Financeira e Orçamentária. Neste mesmo artigo é estabelecido que “A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional” (Constituição, 1988). De forma complementar, no mesmo parágrafo, é atribuída ao controle
interno de cada poder a fiscalização.
No art. 74 é tratado do controle interno dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. As finalidades
estabelecidas no texto constitucional são:
I. avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo
e dos orçamentos da União;
II. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado;
III. exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
União;
IV. apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional (Constituição, 1988).
No artigo, ainda, é atribuída aos responsáveis pelo controle interno a obrigação de dar ciência ao Tribunal de
Contas da União (TCU) de qualquer irregularidade ou ilegalidade que tenham conhecimento e é facultado a
qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, como parte legítima, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o TCU.
A constituição estabelece ainda, pautada na autotutela, a determinação dos órgãos internos de controle nos
poderes de Estado (Constituição, 1988). No âmbito da administração pública federal os poderes fiscalizatórios
são desconcentrados em Ouvidorias, Corregedorias de Controle Interno de Gestão, Auditorias etc. As instâncias
representam filtros internos necessários para a gestão de riscos e para o controle externo, possibilitando a
mitigação da ocorrência de condutas ilícitas ou ímprobas.
Com o preceito válido de que a coisa pública pertence ao povo, e não ao agente público, o Sistema de Controle
Social é fixado na premissa denominada cidadania. A cidadania é, nos termos do inciso II do art. 1º da
Constituição Federal, um dos fundamentos da República Federativa do Brasil. A ideia de cidadania ganha ainda
mais concretude com a menção no texto constitucional de que o poder emana do povo, mesmo este sendo
representativo (Constituição, 1988).
Na Constituição Cidadã, o exercício do direito ao controle social é conformado em diferentes locais. No art. 5º:
no inciso XXXIII, que dispõe que “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”; no inciso XXXIV do
mesmo artigo que assegura a todos:
[...] independentemente do pagamento de taxas:
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a) o direito de petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de
poder;
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de
situações de interesse pessoal (Constituição, 1988).
No art. 5º, ainda, está manifestada a ingerência do Poder Judiciário, quando requerido, nos casos de lesão ou
ameaça a direito. Com a possibilidade de o controle social produzir morosidade nos procedimentos, o inciso
LXXVIII assegura para todos a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitação. No art. 37 é estabelecido que “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência [...]” (Constituição, 1988), nas formas disciplinadas da lei, a participação do
usuário para:
I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de
serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado
o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função
na administração pública (Constituição, 1988).
Decorrente do prescrito, o controle social abrange a fiscalização da atividade financeira dos órgãos e das
entidades públicas pelos cidadãos e demais interessados.
Falando especificamente do controle social, foco do presente estudo, é possível distinguir duas formas: a externa
e a interna. Para Bobbio (2004), a primeira forma tem ligação com ferramentas de intervenção direta que são
utilizadas quando o indivíduo desvia a uniformidade do comportamento estabelecido. A segunda forma tem
ligação com a disciplinarização do indivíduo pelo meio social. Aquilo que é considerado essencial é introjetado
por este meio na identidade do indivíduo de maneira que possa pautar suas ações pelo conjunto de normativas
socialmente aceitas. Nesta direção, Bobbio (2004) esclarece que os mecanismos internos não produzem ameaças
externas para os indivíduos, e sim a interiorização do controle.
Em outra perspectiva, o controle social pode ser visto como a dominação. Bobbio (2004) argumenta que o
Estado, principal responsável pelo controle social, com o uso de seu capital simbólico, através da
instrumentalidade da mass media, da escola e de outros canais com alcance equivalente, transmite os ideários
da classe dominante para a manutenção da estratificação já estabelecida. Assim, o controle social ganha
contornos de dominação e de exploração, sem produzir liberdade e igualdade, e a cidadania ativa é bloqueada.
O controle social, na realidade concreta, normalmente é exercido por organizações da sociedade civil organizada
que, para serem eficaz, necessitam de um espaço nem sempre existente nos canais de comunicação. O controle
social pode, também, ocorrer no plano individual, mas de forma limitada, com a participação direta do usuário
em sistemas como as ouvidorias e as linhas diretas de denúncia.
Para a Controladoria-Geral da União (CGU) (2021):
[...] cada cidadão possui fundamental importância na tarefa de participar da gestão e de exercer o
controle social das políticas públicas e dos recursos nelas investidos. Com a ajuda da sociedade, será mais
fácil controlar os gastos dos governos em todo Brasil.
O controle social pressupõe a efetiva participação da sociedade, não só na fiscalização da aplicação dos
recursos públicos como também na formulação e no acompanhamento da implementação de políticas.
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Um controle social ativo e pulsante permite uma maior participação cidadã, o que contribui para a
consolidação da democracia em nosso país.
Estimular o controle social implica incentivar a sociedade a participar da vida pública em todas as
nuances, enfatizando o viver coletivo e a busca pelo bem-estar comum. É importante que os governos
estimulem e fortaleçam a participação de uma multiplicidade de atores na gestão pública, pluralizando
as vozes no espaço público e possibilitando a construção de uma Administração mais eficiente, aberta e
democrática.
Ainda que desejável, as arenas de debate e de reflexão na esfera do controle social são timidamente
proporcionadas para a sociedade civil organizada e quase não materializadas no plano individual. No Estado
burocrata e decisor que administra a coisa pública, os controles externos e internos avançaram de forma
importante e sistematicamente foram sofisticados. Os mesmos avanços não são registrados no controle, que é
permeado de entraves para sua efetividade no Brasil contemporâneo. Tem-se, assim, um notório
desbalanceamento entre as três formas de controle.
3. Método
Trata-se de um estudo que do ponto de vista do objeto se classifica como bibliográfica. Em função da abordagem
do problema, o estudo caracteriza-se como qualitativo. O procedimento técnico adotado é do estudo de caso. O
desenvolvimento do estudo de caso seguiu as três etapas previstas por Yin (2001): definição e planejamento;
preparação, coleta e análise; análise e conclusão.
O corpus de pesquisa foi constituído pelos Relatórios de Gestão do FNDE de 2017 até 2020, o Relatório Anual de
Atividades de Auditoria Interna (RAINT) 2020, legislação pertinente e informações do sítio do órgão na rede
mundial de computadores.
Os dados levantados foram submetidos à técnica da análise de conteúdo dentro dos parâmetros propostos por
Bardin (2016). Convergente com o prescrito no modelo, foram percorridos os seguintes passos: recorte dos
discursos e documentos em unidades de registro (palavras, frases, parágrafos) agrupando-os tematicamente em
categorias iniciais e finais; das quatro categorias iniciais (ação estruturante, Descrição estatutária ou de
processo/programa, funcionamento e relatório da Auditoria) foram extraídas três categorias finais: repartição
descritiva, repartição de ações e auditoria. As categorias finais serviram para o tratamento dos resultados,
inferência e interpretação dos dados significativos e válidos na direção dos objetivos previstos.
4. Resultados
Foram extraídos dos Relatórios de Gestão do FNDE dos anos de 2017, 2018 e 2019 excertos que utilizam o termo
controle social (Quadros 1, 2, 3 e 4).
Quadro 1
Excertos com o termo controle social no Relatório de Gestão do FNDE 2017 e categorias
EXCERTO
CATEGORIA INICIAL
CACS-Fundeb Nota de rodapé O Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb
(CACS-FUNDEB) é um órgão dirigente cujos membros têm poderes idênticos (colegiado),
formado por representações sociais variadas. (p. 33; 88)
Descrição estatutária
ou de
processo/programa
Programa Formação pela Escola O Programa Formação pela Escola (FPE) visa oferecer
formação continuada, na modalidade a distância, a agentes e parceiros envolvidos com a
execução, o monitoramento, a avaliação, a prestação de contas e o controle social dos
programas, projetos e ações educacionais financiados pelo FNDE. (p. 34)
Descrição estatutária
ou de
processo/programa
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EXCERTO
CATEGORIA INICIAL
Desempenho operacional A perspectiva “Processos Internos” manteve-se ao longo de todo
o ciclo constituída por onze objetivos e dezoito indicadores. Essa perspectiva inclui ações dos
macroprocessos finalísticos e de apoio, que tratam das principais temáticas da Autarquia
relacionadas às de assistência técnica e financeira aos entes governamentais, de comunicação
e relacionamento, do uso de tecnologias integradas, de formação de gestores e incentivo ao
controle social, de financiamento estudantil, de gestão de programas, ações educacionais e
compras governamentais, de monitoramento e prestação de contas. Observou-se um bom
alinhamento entre resultados e metas previstas para os indicadores dessa perspectiva no
período de apuração, fato que poderá favorecer a continuidade de alguns desses
instrumentos de mensuração para o próximo ciclo estratégico, sobretudo os classificados
como de eficácia. (p. 53)
Ação estruturante
Boas práticas de gestão Já, no âmbito do controle social, foram realizados encontros técnicos
do Pnae, em parceria com as Secretarias Estaduais de Educação, nas localidades que recebem
esse evento. Esses encontros, por sua vez, foram idealizados com o objetivo de criar um
espaço qualificado de discussão voltado aos atores envolvidos no Pnae e visaram estimular a
integração entre aqueles que atuam diretamente na execução das ações intersetoriais que
compõem o Programa, fortalecendo a sua gestão e minimizando as eventuais fragilidades. (p.
73-74)
Ação estruturante
Boas práticas de gestão Ainda no âmbito do controle social, o TCU em parceria com o FNDE,
elaborou, em 2017, a Cartilha para Conselheiros do Pnae, que está disponível no portal o
FNDE, por meio do endereço eletrônico http://www.fnde.gov.br/programas/pnae/pnae-
area-para-gestores/pnae-manuaiscartilhas/item/11037-cartilha-para-conselheiros-do-
programa-nacional-dealimenta%C3%A7%C3%A3o-escolar-pnae. (p. 74)
Ação estruturante
Parceiros Nacional A proposta prevê a conversão de 2 cursos interativos com mídias digitais
e vídeos para formato linear em PDF, assim como a criação de uma ferramenta que possa
gerenciar o número de tentativas de respostas nas avaliações e o suporte tecnológico da
plataforma durante vigência da parceria. Além disso, o produto oferece uma ferramenta
dentro do conteúdo dos cursos interativos produzidos capaz de gerar questões randômicas
para avaliação. Ressalta-se, ainda, que a iniciativa contribuiu com a formação de atores sociais
a fim de aperfeiçoar e estimular o controle social e a gestão do processo de aquisição de
gêneros alimentícios oriundos da agricultura familiar, aprimorando as propostas, a execução,
o acompanhamento e a prestação de contas no âmbito do Pnae. (p. 78)
Ação estruturante
Programa Formação pela Escola O Programa Formação pela Escola (FPE) visa oferecer
formação continuada, na modalidade a distância, a agentes e parceiros envolvidos com a
execução, o monitoramento, a avaliação, a prestação de contas e o controle social dos
programas, projetos e ações educacionais financiados pelo FNDE. (p. 111)
Ação estruturante
Pronatec prisional Ainda, no exercício de 2017, a Autarquia transferiu recursos aos estados
que se comprometeram a ofertar cursos de formação inicial e continuada ou qualificação
profissional às pessoas privadas de liberdade, egressas do sistema prisional, em cumprimento
de penas alternativas, restritivas de direitos ou medidas cautelares e ainda seus respectivos
familiares, em uma modalidade da Bolsa-Formação denominada Pronatec Prisional. Os
créditos orçamentários de R$ 48 milhões foram descentralizados pelo Ministério da Justiça e
Segurança Pública (MJ), por meio da ação orçamentária 20UG – Reintegração Social,
Alternativas Penais e Controle Social, ao FNDE, que, por 117 FNDE – RELATÓRIO DE GESTÃO
2017 sua vez, repassou aos estados R$ 38,91 milhões para a execução da modalidade
Prisional. (p. 116-117)
Ação estruturante
Relatórios de Auditoria Interna (2017) Relatórios de Auditoria Interna (2017) Auditoria: Pnae
(avaliação das ferramentas de controle interno da Gestão Financeira, Monitoramento e
Controle Social dos recursos transferidos pelo FNDE) (p. 148)
Relatório de
Auditoria
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EXCERTO
CATEGORIA INICIAL
Relatórios de Auditoria Interna (2017) Auditoria: Proinfância (avaliação das ferramentas de
controle interno da Gestão Financeira, Monitoramento, Contingenciamento e Controle Social
dos recursos transferidos pelo FNDE) (p. 148)
Relatório de
Auditoria
Atividades de fiscalização Em relação ao Pnae, dentre as “Falhas relativas à implementação
do Controle Social”, destacam-se a ausência de apoio logístico ao Conselho, a falta de
capacitação e/ou orientação dos conselheiros e a não emissão do parecer sobre as prestações
de contas do Programa. Entre as “Falhas diversas na implementação de normas de execução
do Programa”, destacaram-se a atuação deficiente do nutricionista responsável pelo
Programa, ausência da realização dos testes de aceitabilidade do cardápio e o
Descumprimento das diretrizes do Programa quanto à agricultura familiar. Dentre as “Falhas
diversas na execução financeira dos recursos”, destaca-se a “realização de despesas
incompatíveis com o objeto do programa”. (p. 151)
Relatório de
Auditoria
Principais Falhas Observadas nas Fiscalizações – Pnae (2017) Constatação: Falhas na
implementação do Controle Social n=31; 39,74%. (p. 151)
Relatório de
Auditoria
Principais Falhas Observadas nas Fiscalizações – Pnate (2017) Constatação: Falhas na
implementação do Controle Social n=26; 37,14%. (p. 151)
Relatório de
Auditoria
Atividades de fiscalização Também em relação ao Pnate, dentre as “Falhas relativas à
implementação do Controle Social”, destacaram-se a ausência de apoio logístico ao Conselho
e a ausência de atuação do Controle Social. Dentre as “Falhas diversas na execução financeira
dos recursos”, destacaram-se desvios de finalidade na utilização dos veículos do transporte
escolar, bem como realização de despesas incompatíveis com o objeto do programa. (p. 151-
152)
Relatório de
Auditoria
Alinhamento entre os Objetivos Estratégicos do PDTI e do PEI-FNDE Incentivar e qualificar o
controle social. (p. 204)
Descrição estatutária
ou de
processo/programa
Sistema de Informação sobre Orçamento Público em Educação (Siope) O principal objetivo
do Siope é levar, ao conhecimento da sociedade, o valor investido pelas três esferas de
governo na educação no Brasil, fortalecendo, assim, os mecanismos de controle social dos
gastos em MDE. Dessa forma, o sistema contribui para garantir maior efetividade e eficácia
das despesas públicas em educação e, em última instância, para a melhoria da qualidade dos
serviços prestados à sociedade. (p. 208)
Descrição estatutária
ou de
processo/programa
Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SiGPC) O SiGPC é o sistema responsável pela
gestão da prestação de contas dos recursos repassados pelo FNDE. O sistema compreende as
seguintes funcionalidades: elaboração, remessa e recebimento de prestações de contas;
análise financeira e técnica; emissão de pareceres sobre as contas, inclusive pelos conselhos
de controle social; emissão de diligências; elaboração de relatórios gerenciais e operacionais;
acompanhamento de prazos; e recuperação de créditos. (p. 208)
Descrição estatutária
ou de
processo/programa
Sistema de Gestão de Conselhos (Sigecon) O Sistema de Gestão de Conselhos (Sigecon)
permite que sejam realizados os procedimentos necessários para que os Conselhos de
Alimentação Escolar (CAE) e Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS)
registrem os pareceres de controle social das prestações de contas encaminhadas pelas
Entidades Executoras (EEx).
Permite, também, o encaminhamento do parecer final do conselho para o SiGPC, para análise
e emissão do parecer conclusivo da prestação de contas pelo FNDE. O Sigecon, também,
mantém atualizado o cadastro e as permissões dos participantes dos conselhos e dos
conselheiros responsáveis por preencher e enviar o parecer de controle social das prestações
de contas, de acordo com registros recuperados dos sistemas SEGWEB e SRHNet. (p. 209)
Descrição estatutária
ou de
processo/programa
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(FNDE)»
Pag. 9
EXCERTO
CATEGORIA INICIAL
Detalhamento e Custo dos Projetos Relacionados à TIC Alinhamento entre os Projetos
Relacionado à TIC e os Objetivos Estratégicos Institucionais.
Desenvolver análises gerenciais para auxiliar o processo decisório e facilitar o planejamento
de atividades de monitoramento do desempenho do PDDE e de suas ações agregadas,
definição de prioridades, critérios e procedimentos para levantamento de dados, seleção de
público e produção de relatórios, com vistas a subsidiar a gestão nacional na tomada de
decisão, promoção de ajustes, correção de rumos, solução de problemas, bem como
contribuir para o exercício do controle social – Orçamento planejado: R$ 53.150,24. (p. 281)
Incentivar e qualificar o controle social.
X PDA - Plano de Dados Abertos.
X PEM - Projeto Exadata Migração. (p. 286)
Ação estruturante
Justificativa do não cumprimento e medidas adotadas No tocante ao item 9.1, cumpre
registrar que o portal da transparência utilizado para obras será expandido ao controle social,
sem restrição de acesso e com todas as informações referentes às prestações de contas
relativas ao PAR. As medidas a cargo da CGPES, em conjunto pela CGEST e pela CGPES, já estão
em andamento e observam o seguinte cronograma: (p. 314)
Ação estruturante
Fonte: Adaptado de Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (2018).
Nota: PDTI: Plano Diretor de Tecnologia da Informação; PEI: Planejamento Estratégico Institucional; PNATE: Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar.
Obs.: Grifos nossos.
______
Quadro 2
Excertos com o termo controle social no Relatório de Gestão do FNDE 2018 e categorias
EXCERTO
CATEGORIA INICIAL
Avaliação Proinfância - Relatório de Auditoria nº 33/2017 Avaliou-se o processo de
monitoramento do Proinfância, abrangendo a gestão financeira, contingenciamento e
controle social. (p. 16)
Relatório de
Auditoria
Avaliação PNAE - Relatório de Auditoria nº 40/2017 Avaliou-se os controles internos do
PNAE, no que tange ao monitoramento, controle social (CAE) e gestão financeira. (p. 16)
Relatório de
Auditoria
Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE Inovações e melhorias Fortalecimento da
participação social no PNAE - Prêmio CAE de Participação Social; aquisição de Kits para CAE; e
realização do Curso EAD para CAE. As iniciativas promovem a valorização do controle social
do PNAE e visam aprimorar a atuação dos membros dos Conselhos de Alimentação Escolar
(CAE) no acompanhamento do Programa; (p. 28)
Ação estruturante
Políticas de Transporte Escolar Inovações e melhorias Implementação do Centro Colaborador
de Apoio ao Transporte Escolar que viabilizou a elaboração de módulos para formação de
atores no âmbito das políticas públicas de transporte escolar e realização de cursos nas
regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste, capacitando 143 gestores e conselheiros do
Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb (CACS-FUNDEB). Nesse contexto,
possibilitar-se-á aprimoramento e expansão do curso na modalidade EAD; (p. 31)
Ação estruturante
Desenvolvimento do Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do
Ministério da Educação – SIMEC O sistema já realiza automaticamente a Notificação por
Omissão dos gestores que não cumpriram com a obrigação legal de prestar contas dos
recursos executados, bem como dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do
Fundeb, caso esses não tenham encaminhado, no prazo previsto, o Parecer do Conselho
acerca dos recursos executados. (p. 39)
Ação estruturante
Formação pela Escola e Formação de Tutores Os Programas Formação pela Escola e
Formação de Tutores têm como objetivo principal contribuir para a melhoria da qualidade da
Ação estruturante
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Pag. 10
EXCERTO
CATEGORIA INICIAL
gestão e para o fortalecimento do controle social dos recursos públicos destinados à
educação, por meio da utilização da metodologia de educação a distância para a oferta de
cursos de capacitação sobre os diversos programas, projetos e ações do FNDE. (p. 45)
Fonte: Adaptado de Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (2019).
Nota: TIC: Tecnologia da Informação e Comunicação.
Obs.: Grifos nossos.
_______
Quadro 3
Excertos com o termo controle social no Relatório de Gestão do FNDE 2019 e categorias
EXCERTO
CATEGORIA INICIAL
Resultados da Execução do PNAE Com o objetivo de fortalecer o Conselho de Alimentação
Escolar como instância de controle social para acompanhar e fiscalizar a execução do PNAE nos
municípios, em 2019, o FNDE promoveu as seguintes ações:
• Curso a distância para conselheiros da alimentação escolar, por meio da Plataforma de
Educação Corporativa do FNDE, que resultou na formação de 1.353 Conselheiros;
•Encontros presenciais, com a participação 498 Conselheiros de 216 municípios;
•Publicação de Caderno do Prêmio CAE de Participação Social, em versão digital. A edição reúne
os relatos vencedores do Prêmio CAE, apresentando práticas exitosas de participação social
relacionadas ao PNAE, que possam ser inspiradoras e indutoras da participação social. (p. 28)
Ação estruturante
Resultados da Execução do PNAE Destaca-se também a implementação do e-PNAE como
aplicativo do Controle Social, no qual pais, alunos, professores, nutricionistas, conselheiros da
alimentação escolar e toda a comunidade poderão acompanhar e avaliar a alimentação escolar
oferecida nas escolas públicas do país, por meio de interação com outros usuários. O aplicativo
possibilita comunicação com nutricionistas e conselheiros da alimentação escolar e o contato
direto com o e-OUV, o sistema de ouvidorias do poder executivo federal, para formalizar
denúncias. Os Programas Formação pela Escola e Formação de Tutores têm como objetivo
principal contribuir para a melhoria da qualidade da gestão e para o fortalecimento do controle
social dos recursos públicos destinados à educação, por meio da utilização da metodologia de
educação a distância para a oferta de cursos de capacitação com foco no aprimoramento da
gestão educacional. (p. 28)
Ação estruturante
Formação dos Gestores Educacionais e Comunidade Escolar Os Programas Formação pela
Escola e Formação de Tutores têm como objetivo principal contribuir para a melhoria da
qualidade da gestão e para o fortalecimento do controle social dos recursos públicos destinados
à educação, por meio da utilização da metodologia de educação a distância para a oferta de
cursos de capacitação com foco no aprimoramento da gestão educacional. (p. 53)
Ação estruturante
Sistema SIOPE Ademais, sua institucionalização deve vir acompanhada de parâmetros que
garantam que os entes federados, os Conselhos de Controle Social e os Tribunais de Contas
Estaduais e Municipais adotem metodologia uniforme em relação à qualidade, tempestividade
e validação de informações que permitam a adoção de políticas públicas voltadas à melhoria
dos índices educacionais em âmbito nacional. (p. 55)
Descrição estatutária
ou de
processo/programa
Sistema CACS-FUNDEB Em 2019, por meio do sistema “Fale Conosco”, a equipe técnica
responsável pelo cadastramento dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do
FUNDEB (CACS) atendeu 5.810 solicitações de ajuste registradas pelos respectivos gestores
municipais e estaduais. (p. 55)
Funcionamento
Gestão da Tecnologia da Informação e Comunicação Principais Ações e Resultados da Área de
TIC Integração do sistema SIFE com a plataforma Moodle - Desenvolver e implantar a
integração do sistema SIFE com a plataforma Moodle, de forma a promover a criação,
configuração, execução, avaliação, oferta e gestão de cursos para formação continuada, na
modalidade a distância, que tem por objetivo, contribuir para o fortalecimento da atuação dos
Ação estruturante
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EXCERTO
CATEGORIA INICIAL
agentes e parceiros envolvidos com a execução, o monitoramento, a avaliação, a prestação de
contas e o controle social dos programas e ações educacionais financiadas pelo FNDE. (p. 84)
Gestão da Tecnologia da Informação e Comunicação Principais Ações e Resultados da Área de
TIC Desenvolvimento de aplicativo móvel para monitoração do PNAE - Desenvolver um
aplicativo móvel que permita o controle social do Programa Nacional de Alimentação Escolar
em que pais, alunos, professores, nutricionistas, conselheiros de alimentação escolar e toda
comunidade poderão acompanhar e avaliar a alimentação escolar oferecida nas escolas públicas
de todo o país. (p. 84)
Ação estruturante
Fonte: Adaptado de Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (2020).
Nota: Moodle: Modular object-oriented dynamic learning environment; SIFE: Sistema de Informação do Programa
Formação pela Escola.
Obs.: Grifos nossos.
No Relatório de Gestão do FNDE 2020, produzido em conformidade com o novo modelo recomendado pelo TCU,
o termo controle social não aparece nenhuma vez (FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO,
2021c).
Em função do modelo adotado para o ano de 2020 ser mais sintético, optou-se por levantar as informações dos
canais de atendimento (categoria inicial: funcionamento) que constam no Relatório de Gestão do FNDE 2019
(FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, 2020).
Canais de Atendimento
O Atendimento Institucional reflete o compromisso do FNDE com o financiamento e a execução de um
grande número de políticas públicas no âmbito da educação, no que tange aos repasses de recursos
financeiros e também ao gerenciamento e à fiscalização da fiel aplicação dessas verbas públicas.
a) E-SIC (Lei 12.527, 18 de novembro de 2011): Operacionaliza a acesso do cidadão à informação,
recebendo, consolidando e controlando as demandas captadas pelo sistema E-Sic.
b) Central de Atendimento ao Cidadão com ligação gratuita (0800-616161): Composta por estruturas
físicas e de pessoal, tem por objetivo centralizar o recebimento de ligações telefônicas, distribuindo-as
de forma automática e aleatória aos atendentes, possibilitando o atendimento aos usuários finais de
forma receptiva.
c) Atendimento Institucional – Presencial: Espaço físico, de fácil acesso, com dimensões, instalações
físicas e acústicas adequadas, localizado no térreo do seu edifício sede, para atendimento presencial ao
público em geral, com funcionamento ininterrupto, em horário comercial, de segunda a sexta-feira.
d) Atendimento Presencial Agendado (Sala para audiências): O Atendimento a gestores municipais é
realizado presencialmente, com agendamento prévio ou decorrente de solicitações emergenciais.
Previamente à realização da audiência procede-se a um levantamento detalhado quanto aos assuntos
informados na pauta, especificamente, sobre a situação dos programas no município, pendências
documentais e de todo o fluxo administrativo na Autarquia, de modo a garantir celeridade e eficácia no
atendimento, além de antever soluções dos entraves identificados na análise. Esses atendimentos
contam com o apoio da área técnica demandada, quando necessário.
Consta, ainda, no Relatório de Gestão do FNDE 2019, como Canal de Atendimento, a Ouvidoria. O trecho que faz
menção à Ouvidoria é o seguinte:
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Ouvidoria
A Ouvidoria do FNDE é um canal de interlocução com a sociedade, atendendo a comunidade interna e
externa, com atribuições de ouvir, encaminhar e acompanhar denúncias, reclamações, críticas,
sugestões, solicitações de informações e elogios. Assim, recebe e examina as demandas dos cidadãos,
encaminha aos setores competentes, quando o caso assim exigir, e, principalmente, responde a todas
essas demandas formuladas pela sociedade civil.
As demandas da Ouvidoria são recebidas por meio de diversos canais, como documentos oficiais,
correspondências físicas, link “Fale Conosco” no site do FNDE, ligação gratuita (0800-616161), pelo
Sistema de Ouvidorias do Governo Federal (E-Ouv)
https://sistema.ouvidorias.gov.br/publico/Manifestacao/RegistrarManifestacao e formulário disponível
na sala de atendimento. (FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, 2020).
No sítio do FNDE, em relação a Ouvidoria, consta:
Ouvidoria
A Ouvidoria do FNDE foi instituída com base no art. 13 da Portaria 852, de 4 de setembro de 2009, e
respaldada em norma constitucional de eficácia limitada à criação de formas de participação do usuário
na administração pública direta para atender tanto o público interno (servidores e demais
colaboradores) como o externo (pessoas ou grupos que usufruem dos programas e projetos oferecidos
pela autarquia).
Canal direto de diálogo com o cidadão-usuário, a Ouvidoria legitima reclamações, sugestões, críticas,
elogios e denúncias referentes a procedimentos e ações de agentes diretamente ligados ao FNDE, bem
como dos que executam verbas provenientes da autarquia.
O papel da Ouvidoria é auxiliar o cidadão contra violações de direitos, negligências, abuso de poder e má
administração do serviço público, com o propósito de tornar a ação governamental mais transparente e
os agentes públicos mais responsáveis por suas omissões e decisões.
Fruto de uma nova concepção sobre gestão pública, na qual o cidadão deve ser visto como coautor da
construção de nossa história, a Ouvidoria do FNDE surge como valioso instrumento para auxiliar esse
mesmo cidadão no controle, na avaliação e no acompanhamento da administração pública que, por sua
vez, tem o dever constitucional de respeitar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
Formas de execução
A Ouvidoria recebe, analisa e encaminha as manifestações de qualquer cidadão aos setores competentes
do FNDE. Além disso, acompanha as providências adotadas, cobra soluções e mantém o requerente
informado. Funciona como um canal de comunicação rápido e eficiente, incentivando a transparência, a
ética e a valorização dos direitos humanos, e estreitando a relação entre a sociedade e o FNDE (FUNDO
NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, 2021b).
O número de atendimentos realizados no ano de 2019 pelo FNDE, por tipo de Canal de Comunicação, foram os
seguintes (Figura 1):
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Figura 1
Atendimentos nos canais
de comunicação do FNDE
Fonte: Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação (2020, p. 56).
Do RAINT foram extraídos os excertos que utilizam o termo controle social (Quadro 4).
Quadro 4
Excertos com o termo controle social do RAINT 2020
EXCERTO
CATEGORIA INICIAL
Resultados do RA no 03/2020 Principais conclusões Baixa interação entre os conselhos de
controle social e as áreas gestoras dos programas
Recomendações
Qualificar e incorporar a atuação dos Conselhos de Controle Social, visando subsidiar o processo
de monitoramento. (p. 10)
Relatório de
Auditoria
Nível de manutenção dos processos de gestão Governança O novo Fundeb foi inserido na
Constituição Federal, a partir da Emenda Constitucional nº 108/2020 e, regulado pela Lei nº
14.113, de 25 de dezembro de 2020, sinalizando importante avanço na legislação para
assegurar, de modo permanente, o repasse de recursos para a educação básica e a valorização
dos profissionais da Educação, bem como para promover nova configuração aos Conselhos de
Acompanhamento e de Controle Social, no sentido de torná-los mais representativos e
autônomos operacionalmente. (p. 30)
Descrição estatutária
ou de
processo/programa
Fonte: Adaptado de Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (2021a).
Do mesmo documento foram extraídos dados da situação da Auditoria Interna (Audit) do FNDE. A Audit
desempenha a “atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, aplicando uma abordagem
sistemática e disciplinada, para avaliar e aprimorar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento
de riscos e de controles, auxiliando o FNDE a alcançar os seus objetivos” (FUNDO NACIONAL DE
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, 2021d, p. 2). A questão do controle social encontra-se alocado na
governança. Consta do RAINT 2020 (FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, 2021a, p. 8):
No ano de 2020, o quadro de servidores da Audit passou por significativas alterações, devido às
movimentações internas de servidores e à aposentadoria: 9 servidores foram disponibilizados para
outras áreas/instituições; 6 novos servidores foram recebidos no segundo semestre de 2020 pela Audit;
e 1 servidora se aposentou.
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No fim do exercício, a Unidade contava com 15 servidores, incluindo 9 ocupantes de funções e cargos
comissionados. [...]
Cabe mencionar que, além dos servidores efetivos, atuam em atividades de apoio administrativo 19
colaboradores terceirizados, dentre os quais 2 estão lotados no Gabinete, 14 na Copac [Coordenação de
Planejamento e Acompanhamento das Ações de Controle], 2 na Coaud [Coordenação de Auditoria], e 1
na Corap [Coordenação de Auditoria de Programas].
O quadro de servidores efetivos está sendo sistematicamente diminuído e não ocorre reposição das
aposentadorias. O número de servidores efetivos na Auditoria Interna era 25 em 2018 e 19 em 2019 para
chegar em 15 em 2020.
Na menção dos fatos relevantes que impactaram a atuação da Auditoria Interna é apontado que: “[...] a
movimentação de servidores afetou a execução, atrasando a finalização dos trabalhos e gerando a
reprogramação do início de outros. Também demanda preparação dos ingressantes para o desempenho da
atividade de auditoria governamental” (FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, 2021a, p. 8).
Este contingente de trabalho é responsável por ações de avaliação, análise preventiva de licitações e ações de
gestão interna, além de ações de monitoramento e acompanhamento. Apenas para ilustrar algumas das
atividades de monitoramento e acompanhamento:
a) a análise de 387 processos de Tomada de Contas Especial (TCE), com o montante de R$ 269.132.198,35
de potencial prejuízo ao erário federal;
b) o atendimento de 4.550 pedidos de prestação de informação de órgãos com função de controle;
c) o monitoramento de aproximadamente 500 recomendações da CGU.
Das quatro categorias iniciais (ação estruturante, descrição estatutária ou de processo/programa,
funcionamento e relatório da Auditoria) foram extraídas três categorias finais: repartição descritiva, repartição
de ações e auditoria. A categoria repartição descritiva teve origem na categoria inicial descrição estatutária ou
de processo/programa. A categoria repartição de ações abarcou as categorias iniciais ação estruturante e
funcionamento. A categoria final auditoria foi originada da categoria inicial de mesmo nome.
5. Discussão
As sociedades possuem mecanismos de controle dos comportamentos individuais nos limites estabelecidos por
normas e valores produzidos pelo meio social. Sem as vias de controle ou com controles fragilizados, não se pode
falar em Estado de Direito (MILANI, 2008). A corrupção assolaria o Estado de forma desgovernada com
descaminhos, desvios de recursos e gestão fraudulenta.
Na categoria repartição de ações, as indicações apontam para três direções principais: compelir, a principal, com
menções como incentivar, estimular, transferir recursos, subsidiar, expandir o acesso, valorizar, fortalecer, entre
outras; de qualificação/capacitação; e desenvolvimento de ferramentas. Outro aspectivo destacado é o
funcionamento.
No Relatório de Gestão do FNDE 2017 (FUNDO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, 2018), o mais
detalhado entre os analisados, o controle social apareceu de forma periférica. Para indicar a existência do
controle social no interior de um projeto foi mencionado o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
Fundeb (CACS-FUNDEB). Na oferta de atividades de formação continuada foi citado o Programa Formação pela
Escola (FPE) e feita a menção do controle social como objetivo estratégico do Plano Diretor de Tecnologia da
Informação (PDTI) e do Planejamento Estratégico Institucional (PEI) do FNDE. O incentivo ao controle social é
mencionado no desempenho operacional do FNDE, no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE) e como objetivo estratégico do PDTI e do PEI-FNDE. Entre as boas práticas de gestão, o controle social
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aparece na realização de encontros técnicos do PNAE e na elaboração de uma Cartilha para Conselheiros do
PNAE. O Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (Siope) e o Sistema de Gestão de
Prestação de Contas (SiGPC) aparecem como mecanismos facilitadores do controle social. O Sistema de Gestão
de Conselhos (SIGECON) como ferramenta para registro de pareceres de controle social das prestações de contas
encaminhadas pelas entidades executoras. No detalhamento e custos dos projetos relacionados à TCI é
mencionado um projeto voltado para o alinhamento da área com os objetivos estratégicos institucionais. Nos
Relatórios da Auditoria Interna, com a avaliação do PNAE, Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar
(PNATE) e Proinfância. Nos programas as falhas na implementação do controle social foram as principais
identificadas, com destaque para a ausência de apoio logístico ao Conselho, a falta de capacitação e/ou
orientação dos conselheiros, a não emissão de parecer sobre as prestações de contas do Programa ou a sua
inexistência. Aparece também na justificativa do não cumprimento de avanços previstos no portal da
transparência. Sempre que o controle social foi mencionado, a possibilidade é dada para a sociedade civil
organizada.
No Relatório de Gestão do FNDE 2018 (FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, 2019), o
controle social aparece muito menos que no Relatório do ano anterior. Aparece nos Relatórios de Auditoria dos
programas Proinfância e PNAE como um aspecto avaliado. Como inovação e melhorias, no PNAE com iniciativas
que promovem a valorização do controle social e nas Políticas de Transporte Escolar com curso ofertado aos
conselheiros do CACS-FUNDEB. No desenvolvimento do Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e
Controle do Ministério da Educação (SIMEC) é realizada automaticamente a Notificação por Omissão dos CACS-
Fundeb. Nos programas Formação pela Escola e Formação de Tutores como mecanismo de fortalecimento do
controle social.
No Relatório de Gestão do FNDE 2019, o controle social aparece em sete excertos. Nos resultados da execução
do PNAE, no fortalecimento do Conselho de Alimentação Escolar (CAE) como instância de controle social para
acompanhar e fiscalizar a execução do PNAE nos municípios e na implementação do e-PNAE como aplicativo que
permite o controle social. Ainda no interior do PNAE, repetindo trecho do relatório anterior, é feita a menção
dos Programas Formação pela Escola e Formação de Tutores que fortalecem o controle social.
Na implementação do Sistema Siope, é mencionada a necessidade de parâmetros que garantam metodologia
uniforme em relação à qualidade, à tempestividade e à validação de informações que permitam a adoção de
políticas públicas voltadas à melhoria dos índices educacionais em âmbito nacional para diferentes atores. Entre
estes atores, os Conselhos de Controle Social. Aparece que, por meio do sistema Fale Conosco, a equipe técnica
responsável pelo cadastramento dos CACS-FUNDEB atendeu 5.810 solicitações de ajuste registradas pelos
respectivos gestores municipais e estaduais. Dentro da Gestão da Tecnologia da Informação e Comunicação,
entre as principais ações e resultados da área de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), a integração do
Sistema de Informação do Programa Formação pela Escola (SIFE) com a plataforma Modular object-oriented
dynamic learning environment (Moodle) e o desenvolvimento de aplicativo móvel para monitoração do PNAE
são mencionados como facilitadores do controle social.
No Relatório de Gestão do FNDE 2020 (FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, 2021c), dentro
do novo modelo recomendado pelo TCU, o controle social não é mencionado.
De forma sinóptica, é possível identificar as linhas principais destes relatórios, destacando, antes, que é
decrescente os registros com a menção controle social, até em 2020 se tornar inexistente. A linha mais robusta
é centrada no incentivo, em ações formativas pontuais e desenvolvimento de ferramentas também pontuais.
Desta linha, tem-se o entendimento interno que são boas práticas e inovação. Outra linha é a menção da
existência do controle social nos meandros de determinados programas. Em termos práticos, no interior do
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Relatório de 2017, que é o único que trouxe a avaliação da auditoria interna, o controle social aparece como
ineficiente. Em nenhum momento é relatada a eficácia do controle que, majoritariamente, aparece na forma de
Conselhos com representações da sociedade civil organizada. Na documentação que compõe o corpus de
pesquisa, fica evidente o desbalanceamento existente entre os controles, sendo, certamente, o social registrado
de forma absolutamente periférica.
Considerando que os relatórios são documentos de prestação de contas à sociedade e possibilitam subsidiar a
gestão no alcance dos objetivos estratégicos propostos, ao mostrar de forma integrada a relação entre os
objetivos traçados e os resultados alcançados, a retirada completa da preocupação da menção do controle social
dos relatórios diz muito.
Na categoria auditoria, as indicações apontam para duas direções exclusivas: da avaliação e da identificação da
ausência.
Na perspectiva reivindicada pela CGU, da participação do cidadão na gestão e no controle social das políticas
públicas e dos recursos nelas investidos, o principal canal é a ouvidoria. Outras possibilidades de participação
são a Central de Atendimento ao Cidadão com ligação gratuita e o Fale Conosco e contas online PAR. O número
de atendimentos em 2020 na ouvidoria e no Fale Conosco e contas online PAR chegou próximo dos 11 mil
atendimentos em cada canal. A Central de Atendimento superou 620 mil atendimentos (FUNDO NACIONAL DE
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, 2020, p. 56). Apesar dos números expressivos e destes canais estarem
interligados com órgãos de controle, as possibilidades efetivas de participação do cidadão são, em termos
práticos, bastante limitadas. A literatura mostra as principais causas. Entre elas, devem ser destacadas três: o
delay para que informações se tornem públicas, os entraves burocráticos e o desmonte dos órgãos públicos. A
Auditoria Interna, órgão absolutamente fundamental, é um exemplo claro. Em verdade, trata-se de uma situação
paradoxal. Diferentes governos desde Fernando Henrique Cardoso suportam suas políticas na diminuição do
Estado. A população, com campanhas permanentes de diferentes canais na mass media, coaduna com a ideia e
reivindica uma máquina estatal menor, mais eficiente e com maior nível de fiscalização. Com o desmonte, a
eficiência certamente será comprometida. Aumentar a fiscalização também não converge com a ideia de
diminuição. É fato que a situação da Auditoria Interna, retratada no RAINT 2020, não suporta sequer a demanda
dos órgãos de controle. Passa-se a trabalhar por amostragem e com amostras cada vez mais reduzidas para se
chegar minimamente a bom termo nos trabalhos de controle interno, e isto num órgão que em 2020 tinha um
orçamento aproximado de 54 bilhões. Este é um limite importante para o controle social passar do pouco além
do discurso que, nas constatações da Auditoria Interna, é restrito ou inexistente, não tem suporte adequado e
apresenta baixa interação com as áreas gestoras. Descendo da sociedade civil organizada para o cidadão, o papel
proposto para a participação do cidadão está muito fora das possibilidades-limite do Estado. A situação é análoga
a de diversas leis promulgadas, inclusive no âmbito da educação, que na prática não são cumpridas pelo próprio
Estado, como as Leis da Acessibilidade e da Inclusão.
Na categoria repartição descritiva, foram identificadas menções pautadas na descrição de programas e em
normativas que balizam o funcionamento do FNDE.
Um achado importante do presente estudo foi que o controle social no FNDE está relacionado apenas ao controle
orçamentário. Com efeito, o controle social está ensinando pouco para a organização (Ferreira, & Pilatti, 2013).
O corpus de pesquisa não permitiu ir além deste elemento. É destacada a importância do controle social e de
alguns poucos mecanismos para sua existência e/ou melhoria, apesar da Auditoria evidenciar um funcionamento
disfuncional. Pode-se infeferir, assim, que o controle social tem limites muito estreitos: o da garantia da(s)
figura(s) representantivas, quando é uma exigência legal, e de escutar os indivíduos, que normalmente não
possuem informações para acompanhar o que acontece.
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6. Conclusão
O controle externo e o controle interno são mecanismos complexos e que apresentam elevada efetividade. O
controle social, realizado pelos cidadãos e demais interessados, não apresenta o mesmo nível de
desenvolvimento e revela uma influência limitada da sociedade. O caso do FNDE corrobora com este argumento
ao mostrar um discurso centrado em como deve ser e indicando ações para ser.
O exercício do controle social deve ser preventivo e ocorre principalmente no plano da sociedade civil
organizada. No modelo, a voz do indivíduo nem sempre é escutada. A participação preconizada pela CGU é,
assim, quase que uma falácia.
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